近日，東莞市自然資源局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈東莞市建設(shè)用地規(guī)劃條件管理暫行規(guī)定〉的通知》（東自然資〔2021〕417 號(hào)），有關(guān)情況如下：

起草背景

規(guī)劃條件是保障國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地利用和規(guī)劃管理要求的主要手段。過(guò)去，由于規(guī)劃條件與土地使用條件由規(guī)劃和國(guó)土部門(mén)分別管理，管理規(guī)范不統(tǒng)一、缺乏銜接，在一定程度上制約了工作成效、甚至造成了一些歷史問(wèn)題，亟需改革。隨著社會(huì)管理精細(xì)化程度加深和機(jī)構(gòu)改革部門(mén)職能整合，建立統(tǒng)一的規(guī)劃條件管理規(guī)則時(shí)機(jī)成熟、勢(shì)在必行。

主要內(nèi)容和改革亮點(diǎn)

《規(guī)定》起草以解決難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，從全流程的角度出發(fā)，充分考慮了必要性和成熟性，遵循了依法依規(guī)、大膽改革、銳意進(jìn)取、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t，以全心服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、全面壓減審批環(huán)節(jié)、全程提速增效為目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃條件管理制度進(jìn)行了綜合改革。

“搭體系”，全面搭建分類合理、層次分明的規(guī)劃條件管理體系

針對(duì)過(guò)去不同性質(zhì)、不同強(qiáng)度、不同層次的規(guī)劃條件互相混雜導(dǎo)致的著力不均、眉毛胡子一把抓、焦點(diǎn)模糊問(wèn)題，重新建立“分類管理”和“分級(jí)管控”相銜接的雙維度“靶向”精準(zhǔn)管理體系。一是分類管理，根據(jù)性質(zhì)將項(xiàng)目分為“經(jīng)營(yíng)性”、“產(chǎn)業(yè)”、“公益”三個(gè)大類；通過(guò)分類突出管理重心，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目從嚴(yán)從緊管理，產(chǎn)業(yè)和公益項(xiàng)目從寬從速辦理。二是分級(jí)管控，根據(jù)規(guī)劃條件內(nèi)容管控力度強(qiáng)弱，在每類別項(xiàng)目?jī)?nèi)設(shè)定三個(gè)級(jí)別管控層級(jí)，通過(guò)內(nèi)容分級(jí)匹配管理重點(diǎn)，一至三級(jí)管控強(qiáng)度逐級(jí)遞減。一級(jí)屬于影響規(guī)劃實(shí)施和地價(jià)構(gòu)成的核心內(nèi)容（如三個(gè)類別的土地用途均列為一級(jí)管控、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的容積率等等），實(shí)行最嚴(yán)格審查、最嚴(yán)密管控，只有符合特定條件方可調(diào)整。二級(jí)屬于對(duì)規(guī)劃實(shí)施有較大影響但屬于允許正向優(yōu)化的內(nèi)容（如建筑高度、建筑紅線等等），實(shí)行適度審查、適當(dāng)管控，確有實(shí)際原因且符合詳細(xì)規(guī)劃及技術(shù)規(guī)范有關(guān)要求的，可以申請(qǐng)調(diào)整。三級(jí)屬于方案布局、風(fēng)貌管控等屬于鼓勵(lì)正向優(yōu)化的內(nèi)容，實(shí)行輕度審查、彈性管控，即允許結(jié)合宗地現(xiàn)場(chǎng)地形地貌、城市環(huán)境、交通組織等進(jìn)行正向修正和優(yōu)化，當(dāng)客觀條件不允許或存在更優(yōu)方案時(shí)，可在審查建筑設(shè)計(jì)方案、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證階段處理，無(wú)需調(diào)整規(guī)劃條件（即無(wú)需改出讓合同和變更建設(shè)用地規(guī)劃許可證）。在具體執(zhí)行時(shí)，三級(jí)管控內(nèi)容還細(xì)分為規(guī)定性指導(dǎo)條款和建議性指導(dǎo)條款,屬于規(guī)定性指導(dǎo)條款的,要求屬地鎮(zhèn)街政府提出申請(qǐng)，對(duì)需突破執(zhí)行的條款進(jìn)行重新論證，由我局集體審議；屬于建議性指導(dǎo)條款的，由用地單位提供充分論證具體理?yè)?jù)后由我局集體審議。

“優(yōu)流程”，明確“技術(shù)管控”與“價(jià)值管控”相對(duì)應(yīng)的審批流程

針對(duì)規(guī)劃條件調(diào)整與變更土地使用條件、補(bǔ)繳土地出讓金之間的對(duì)應(yīng)規(guī)則不夠明確等問(wèn)題，建立健全技術(shù)管控和價(jià)值管控相對(duì)應(yīng)的雙管控審批流程，做到清楚明了、有章可循。對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，一級(jí)管控內(nèi)容（用途、容積率等）實(shí)行“兩報(bào)兩審”，先由鎮(zhèn)街論證并報(bào)請(qǐng)市政府原則同意，再報(bào)我局提請(qǐng)市自然資源委員會(huì)審議補(bǔ)繳土地出讓金事宜，嚴(yán)格履行集體決策,涉及詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，合并報(bào)請(qǐng)市政府研究同意；二級(jí)（建筑高度、建筑密度、建筑紅線等等）等次級(jí)強(qiáng)度管控內(nèi)容，簡(jiǎn)化了前置的鎮(zhèn)街報(bào)請(qǐng)市政府審批環(huán)節(jié)，但保留了市自然資源委員會(huì)集中審議環(huán)節(jié)。其中對(duì)建筑密度、增加地下空間必須補(bǔ)繳土地出讓金，其他內(nèi)容無(wú)需補(bǔ)繳。簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)后，既守住了審批底線，又打通了堵點(diǎn)。對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，除土地用途作為一級(jí)管控實(shí)行嚴(yán)格審查、必須評(píng)估土地出讓金差額、報(bào)市政府審批外，其他容積率、建筑高度、建筑密度等所有二級(jí)管控均由市局直接審批，根據(jù)國(guó)家和省的政策無(wú)需補(bǔ)繳土地出讓金差額，以最大的政策優(yōu)惠鼓勵(lì)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目原地提容增效。對(duì)公益項(xiàng)目，區(qū)分劃撥和出讓兩種情況，對(duì)非營(yíng)利性的劃撥供地項(xiàng)目，一二級(jí)均由市局直接審批，快報(bào)快審；對(duì)營(yíng)利性的出讓供地項(xiàng)目，除土地性質(zhì)和容積率必須補(bǔ)繳土地出讓金、需報(bào)市審批外，其他由市局審批，既支持社會(huì)投資參與公共設(shè)施建設(shè)，又確保了出讓金應(yīng)收盡收。

《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃條件調(diào)整涉及土地出讓金補(bǔ)繳的，必須嚴(yán)格按照《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》、《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》及國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估、依法補(bǔ)繳；多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)分別核算各項(xiàng)條件調(diào)整帶來(lái)的土地出讓金增減額，合并計(jì)算應(yīng)補(bǔ)繳差額。除國(guó)家、省政策規(guī)定明確允許減免的情形（如國(guó)有工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)提高容積率可免征土地出讓金差額）外，土地出讓金必須應(yīng)收盡收，嚴(yán)禁違反規(guī)定減免土地出讓金或以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免。同時(shí)，“三舊”改造、新型產(chǎn)業(yè)用地、科研用地、地下空間等項(xiàng)目或其他情形，已單獨(dú)制定評(píng)估和補(bǔ)繳政策規(guī)定的，從其規(guī)定。

“抓融合”，建立以“多審合一”為根本的辦事程序融合制度

針對(duì)部門(mén)分設(shè)時(shí)期，規(guī)劃部門(mén)單獨(dú)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》或《選址意見(jiàn)書(shū)》，作為國(guó)土部門(mén)評(píng)估地價(jià)和轉(zhuǎn)化為土地使用條件依據(jù)問(wèn)題，根據(jù)上級(jí)“多審合一、多證合一”改革精神，在已供地項(xiàng)目變更規(guī)劃條件手續(xù)環(huán)節(jié)，將用地批準(zhǔn)文書(shū)（出讓合同、變更協(xié)議）與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》通過(guò)流程整合實(shí)行同時(shí)審查、合并出證，不再單獨(dú)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》和《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》），用地批準(zhǔn)文書(shū)不再與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》串聯(lián)審批，從而大幅度提升審批效率。改革后，精簡(jiǎn)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》和《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》）能節(jié)約至少10個(gè)工作日；《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》與用地批準(zhǔn)同步辦理，能再節(jié)約至少8個(gè)工作日。

“促銜接”，提出新舊有別、尊重歷史的規(guī)劃條件與土地使用條件銜接路徑

針對(duì)過(guò)去部門(mén)分設(shè)造成的歷史遺留問(wèn)題，按照“法不溯及既往”原則，以《規(guī)定》發(fā)布時(shí)間點(diǎn)為分界線區(qū)分處理。對(duì)于歷史遺留下來(lái)“土地使用條件無(wú)具體指標(biāo)”、“原指導(dǎo)性指標(biāo)如何執(zhí)行”、“綠地率等工業(yè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一致”、“原批準(zhǔn)項(xiàng)目指標(biāo)平衡延續(xù)”以及“坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換容差”等問(wèn)題，《規(guī)定》提出切實(shí)可行的解決路徑。

對(duì)建設(shè)單位或者個(gè)人未申請(qǐng)調(diào)整的內(nèi)容，繼續(xù)按照原核發(fā)規(guī)劃條件、原批準(zhǔn)時(shí)的技術(shù)規(guī)范執(zhí)行，但詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于“改建、新建、擴(kuò)建”時(shí)要求捆綁實(shí)施的義務(wù)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)落實(shí)。

需要說(shuō)明的其他問(wèn)題

關(guān)于具體內(nèi)涵

《規(guī)定》所稱規(guī)劃條件，是指自然資源主管部門(mén)對(duì)擬開(kāi)發(fā)地塊提出的規(guī)劃建設(shè)要求，具體構(gòu)成包括《規(guī)定》第六條所列有關(guān)要素，并非特指、單指市局向鎮(zhèn)街核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃條件》文本；根據(jù)工作實(shí)踐，《建設(shè)用地規(guī)劃條件》、《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等均是規(guī)劃條的文書(shū)載體。

關(guān)于管控導(dǎo)向

《規(guī)定》在嚴(yán)格遵循上級(jí)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合東莞實(shí)際提出了管控的層級(jí)要求，明明白白向企業(yè)講清楚當(dāng)前政策哪些調(diào)整是鼓勵(lì)的，哪些是引導(dǎo)的，哪些是禁止的。對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，充分吸收國(guó)家、省房地產(chǎn)調(diào)整調(diào)控相關(guān)政策，除設(shè)置嚴(yán)格審查條件外，還明確禁止商業(yè)辦公、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目提高容積率，禁止其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目調(diào)整為商品住宅項(xiàng)目，但符合市軌道TOD政策（提倡TOD片區(qū)內(nèi)高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)）、“三舊”改造政策或有關(guān)歷史遺留問(wèn)題處理政策的除外。對(duì)產(chǎn)業(yè)和公益項(xiàng)目，延續(xù)我市“產(chǎn)業(yè)立市”、“保障民生”的清晰定位，一方面堅(jiān)決保障產(chǎn)業(yè)空間、補(bǔ)足公共設(shè)施短板，另一方面突出調(diào)控導(dǎo)向，明確禁止產(chǎn)業(yè)和公益“跨界”調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用途（公益項(xiàng)目還禁止其調(diào)整為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目）；對(duì)確實(shí)符合新型產(chǎn)業(yè)用地政策或國(guó)家、省鼓勵(lì)性政策，比如對(duì)符合市政府新型產(chǎn)業(yè)用地政策調(diào)為M0的，符合省停車設(shè)施政策調(diào)為停車場(chǎng)、增加地下空間的特殊情形，也要履行相應(yīng)審批程序由市研究決定，并要按規(guī)定補(bǔ)繳出讓金。

關(guān)于適用范圍

《暫行規(guī)定》主要適用于國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)劃條件管理，但同時(shí)也明確集體建設(shè)用地規(guī)劃條件管理參照?qǐng)?zhí)行?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施后，國(guó)有、集體已供地項(xiàng)目調(diào)整規(guī)劃條件手續(xù)將統(tǒng)一按照“東莞自然資源全過(guò)程一體化業(yè)務(wù)管理平臺(tái)”建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)（調(diào)整）業(yè)務(wù)程序辦理，直接同步辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)手續(xù)，不再另行單獨(dú)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃條件》或《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》；涉及已流轉(zhuǎn)出讓集體建設(shè)用地調(diào)整規(guī)劃條件的，應(yīng)提供集體經(jīng)濟(jì)組織的書(shū)面意見(jiàn)。

同時(shí),《暫行規(guī)定》主要適用于一般項(xiàng)目，對(duì)線性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程、已建房屋補(bǔ)辦項(xiàng)目等特殊項(xiàng)目，按相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。屬于城市更新的“三舊”改造項(xiàng)目的，按城市更新“三舊”改造有關(guān)政策執(zhí)行。

通訊員 | 資源調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管科、建設(shè)工程管理科